【黨紀學習教育】學習《中國共產黨紀律處分條例》(十九)
《中國共產黨紀律處分條例》
2003年12月23日中共中央政治局會議審議批準
2003年12月31日中共中央發布
2023年12月8日中共中央政治局會議第三次修訂
2023年12月19日中共中央發布
第二編 分則
第六章 對違反政治紀律行為的處分
第五十四條
在黨內搞團團伙伙、結黨營私、拉幫結派、政治攀附、培植個人勢力等非組織活動,或者通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本的,給予嚴重警告或者撤銷黨內職務處分;導致本地區、本部門、本單位政治生態惡化的,給予留黨察看或者開除黨籍處分。
解讀
本條是關于搞團團伙伙、拉幫結派、政治攀附、撈取政治資本行為及其適用的處分種類和幅度的規定。
黨章規定,黨員要“堅決反對一切派別組織和小集團活動”。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定,“嚴禁在黨內拉私人關系、培植個人勢力、結成利益集團。對那些投機取巧、拉幫結派、搞團團伙伙的人,要嚴格防范,依紀依規處理”。《條例》對黨章和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》要求作出細化具體化。
“在黨內搞團團伙伙、結黨營私、拉幫結派、政治攀附、培植個人勢力等非組織活動”實質上針對的是背離組織,為了個人和小集團的利益,相互勾結,搞親親疏疏、破壞黨的團結和統一的行為,并不以是否有共同的“綱領性”目標以及組織章程為必要條件。《條例》第五十三條規定的行為,一般是有嚴密的組織和明確的政治目的,有嚴密的行動計劃,進行分裂黨的活動;而本條規定的行為,一般沒有嚴密的組織性和明確的反黨目的,主要是為了小集團在政治上的私利,相互提攜、互通款曲。
本條包含兩種具體情形:“在黨內搞團團伙伙、結黨營私、拉幫結派、政治攀附、培植個人勢力等非組織活動”,只要有上述行為,就構成違紀,而“通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動”要以“撈取政治資本”為目的。“通過搞利益交換、為自己營造聲勢等活動撈取政治資本”行為與《條例》第八十六條規定的權權交易行為也是不同的。兩者目的不同,《條例》第九十五條規定的權權交易行為,主要是為了互相謀取經濟上的利益,屬于違反廉潔紀律的行為;而本條規定的行為,主要是為了撈取政治上的利益,屬于違反政治紀律的行為。
營造良好政治生態是一項長期任務,必須作為黨的政治建設的基礎性、經常性工作,浚其源、涵其林,養正氣、固根本,鍥而不舍、久久為功。從查處的典型案例看,有一些黨員領導干部由于搞團團伙伙、結黨營私、撈取政治資本,而帶壞一方風氣,導致本地區、本部門、本單位政治生態惡化,后果嚴重,影響惡劣。因此,《條例》將“導致本地區、本部門、本單位政治生態惡化的”作為情節嚴重的具體表現,規定了更重的處分檔次。
關于“政治攀附”。此次修訂增加搞政治攀附的應當追究黨紀責任的規定。監督執紀工作中理解把握“政治攀附”,需要注意以下3點:
一是《紀律處分條例》第五十四條規定的搞政治攀附是此次修訂新增的內容,但并不意味著“搞政治攀附”行為在2024年1月1日前不構成違紀,以往此類行為通常是依照2018年《紀律處分條例》第六十九條、第七十六條第一款或者2015年《紀律處分條例》第六十二條、第七十三條第一款等規定,按照跑官要官或者違反黨的政治規矩性質定性處理。
二是搞政治攀附是指投靠有權勢的人,以謀求自己能夠得到提拔重用或者其他政治利益,實質上是在政治上拉關系搭“天線”、找后臺尋靠山,搞人身依附。搞政治攀附與黨的性質和宗旨背道而馳,與黨員干部的身份格格不入。 對此,《關于黨內政治生活的若干準則》強調:“在干部工作中要堅持正派的公道的作風,堅持任人唯賢,反對任人唯親。嚴禁以派性劃線,嚴禁利用職權在黨內拉私人關系,培植私人勢力。共產黨員應該忠于黨的組織和黨的原則,不應該效忠于某個人。任何人不得把黨的干部當作私有財產,不得把上下級關系變成人身依附關系。”《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》進一步強調,“黨內不準搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿諛奉承”“任何人都不準把黨的干部當作私有財產,黨內不準搞人身依附關系。領導干部特別是高級干部不能搞家長制,要求別人唯命是從,特別是不能要求下級辦違反黨紀國法的事情;下級應該抵制上級領導干部的這種要求并向更上級黨組織直至黨中央報告,不應該對上級領導干部無原則服從。規范和純潔黨內同志交往,領導干部對黨員不能頤指氣使,黨員對領導干部不能阿諛奉承。”
三是搞政治攀附與跑官要官行為的區分。搞政治攀附是政治利益與經濟利益交織的搞非組織活動的違反政治紀律問題;而跑官要官是指通過拉關系、走后門,處心積慮地謀取官職和權力的行為,是個人主義思想惡性膨脹的一種表現,是干部選拔任用工作中的一種不正之風,通常不涉及經濟利益問題,涉及經濟利益的則可能構成買官賣官、搞政治攀附等違紀行為。
第五十五條
搞投機鉆營,結交政治騙子或者被政治騙子利用的,給予嚴重警告或者撤銷黨內職務處分;情節嚴重的,給予留黨察看或者開除黨籍處分。
充當政治騙子的,給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。
解讀
本條是關于結交政治騙子或者被政治騙子利用以及充當政治騙子行為及其適用的處分種類和幅度的規定。
關于“結交政治騙子或者被政治騙子利用”,需要注意以下9點:
一是本條第一款“結交政治騙子或者被政治騙子利用”是此次修訂新增的內容,但并不意味著該款規定的“結交政治騙子或者被政治騙子利用”行為在2024年1月1日前不構成違紀,以往此類行為通常是依照2018年《中國共產黨紀律處分條例》第六十九條或者2015年《中國共產黨紀律處分條例》第六十二條等規定,按照違反黨的政治規矩性質定性處理。
二是關于“政治騙子”的認定。“政治騙子”是指通過冒充或虛構領導干部及其親屬、朋友、身邊工作人員,有特殊背景的專家教授、學者智囊、“大師”等方式設計身份偽裝,或通過偽造領導干部圖文影音資料、虛構與領導干部交往經歷、傳播政治謠言、制造內部消息、假意“牽線搭橋”等方式設計行為包裝,以“提拔重用”“擺案抹案”等政治利益為誘惑騙取他人信任,謀求攫取經濟利益、社會地位等不正當利益的人員。“政治騙子”行騙的套路通常是虛構特殊身份背景,散布所謂“內幕消息”,把自己包裝成“有來頭”的神秘人物,故弄玄虛騙取信任,進而騙錢、騙物,甚至插手人事安排、工程項目等。在問題處置線索、案件查辦中,可以重點從以下幾個方面研判“政治騙子”的身份偽裝:虛構本人身份;冒充領導干部身份;冒充領導干部的親屬、朋友、身邊工作人員,虛構領導干部的親屬、朋友、身邊工作人員等密切關系;冒充或虛構專家、學者、“大師”等特殊身份或政治背景;其他通過冒充、虛構方式,誘使他人誤信具體特殊政治背景和身份。同時,可以從以下幾個方面研判“政治騙子”的行為包裝:偽造領導干部的題詞、書畫或者合影照片、音視頻材料等;以傳播政治謠言方式營造掌握所謂“內部信息”的假象;通過“打電話”“發信息”“組飯局”等方式營造領導干部為其“站臺”的假象;通過乘坐高級轎車、穿著名牌服飾、出入高檔場所等方式或者借助黨政機關周邊環境包裝身份、營造“有實力”的人設;其他營造假象行騙的行為。
三是準確把握黨員干部結交“政治騙子”的動機目的和行為表現。黨員干部結交“政治騙子”,主觀目的一般是為了在政治上搞投機鉆營,主要有以下幾種行為表現:一是搭“天線”跑官要官。有的黨員干部不安心本職工作,企圖通過“政治騙子”的所謂“人脈資源”,為自己的職務提拔、崗位調整“鋪路搭橋”。二是找關系“消災解難”。有的黨員干部觸犯黨紀國法后,不主動向組織說明問題,卻將希望寄托于通過“政治騙子”找人疏通關系,企圖逃避懲處。三是其他不良政治目的。比如,有的獵奇心理較重,為打探所謂“內部消息”;有的為謀求榮譽表彰、撈取政治資本;有的為滿足結交權貴的虛榮心,給自己營造聲勢。
四是關于被“政治騙子”利用。政治紀律和政治規矩是全體黨員在政治方向、政治立場、政治言論和政治行為方面必須遵守的行為規范和行為準則。近年來,個別黨員干部心術不正、官迷心竅,不把心思用在干好工作上,而是處心積慮投機鉆營,搞攀附、找靠山,妄圖得到“貴人”的幫助走“捷徑”,通過搞政治投機謀求職務晉升,以致掉入“政治騙子”的“陷阱”,被“政治騙子”利用,成為“政治騙子”攫取巨額非法財物,插手人事安排、工程項目謀取不正當利益的“工具”。這種行為表面上看是違反干部選拔任用規定“跑官要官”或者利用職權為他人謀取利益,實則反映出這些黨員干部政治意識淡薄、紀法底線失守,野心膨脹、貪欲橫生,不信組織信關系,不走正道“抄近道”,肆無忌憚弄權謀私,勾兌“政治利益”,屬于典型的政治問題和經濟問題相互交織行為,嚴重污染政治生態和社會風氣,損害黨的形象和聲譽,政治危害極大。
五是認定黨員干部結交“政治騙子”或者被“政治騙子”利用等搞投機鉆營行為,均要求黨員干部具有謀取不正當政治利益的動機,主觀上明知其結交的對象系“政治騙子”,或者根據結交對象的行為表現應當知道其系“政治騙子”。
六是注意黨員干部結交“政治騙子”或者被“政治騙子”利用等搞投機鉆營行為,與搞政治攀附行為的區別。兩者之間不存在條規競合,在通過搞政治投機謀求職務提拔重用或者其他政治利益方面,前者是通過結交“政治騙子”的方式,不可能實現其目的;而后者是通過與黨員領導干部搞人身依附關系,有可能實現其目的。在結交對象上,前者結交的是“政治騙子”,且在結交后主觀上已經對此明知,但抱有幻想;而后者結交的是所謂有“后臺”的黨員領導干部。
七是注意收集固定在政治上造成不良影響的證據。實踐中,可以根據黨員干部與“政治騙子”交往的時間長短、密切程度、是否利用職權違規為“政治騙子”謀利、所在地區(單位)干部群眾評價、輿情反映等方面的證據,綜合判斷是否在政治上造成不良影響以及不良影響的嚴重程度,視情節給予黨紀處分。黨員干部結交“政治騙子”時間較短,發現被騙后及時終止交往,或者未給“政治騙子”辦事謀利,情節輕微的,可統籌考慮事實證據、思想態度、悔過表現、查處效果等,不予處分或者免予處分,給予批評教育、責令檢查、予以誡勉或者組織處理。
八是查處黨員干部結交“政治騙子”案件,要深入核查有無其他違紀違法問題和其他涉案人員。實踐中,“政治騙子”在黨員干部落入圈套后,往往會提出各種請托事項,利用黨員干部職權非法謀取利益;“政治騙子”還慣用“組飯局”“攢人脈”等方式,通過受騙的黨員干部,不斷擴展“圍獵”對象。因此,在查辦此類案件時,要注意深挖背后的請托事項、利益勾兌、團團伙伙、被騙巨額錢款來源等問題,查明有無其他違紀違法問題和其他涉案人員。
九是要全面充分評價結交“政治騙子”案件。黨員干部結交“政治騙子”后,利用職權或職務上的影響,違規為“政治騙子”在組織人事、審批監管、資源開發、大宗采購、工程招投標等方面謀取利益,干預和插手市場經濟活動、司法活動、執紀執法活動,根據有關規定已構成違反政治紀律和政治規矩、組織紀律、廉潔紀律、工作紀律等行為的,如情節較重,僅單獨認定構成違反政治紀律和政治規矩行為或者其他性質違紀違法行為,不能體現其違紀違法問題全貌,不能完整、充分、全面反映其行為本質和政治危害的,根據充分評價原則,按照全面從嚴治黨和對公職人員從嚴監督管理的要求,在定性處理時,對其違反政治紀律和政治規矩、結交“政治騙子”行為和其他性質的違紀違法行為,可以分別認定,合并處理。
關于充當“政治騙子”,需要注意以下2點:
一是本條第二款規定的充當“政治騙子”是此次修訂新增的內容,但并不意味著該款規定的充當“政治騙子”行為在2024年1月1日前不構成違紀,以往此類行為通常是依照2018年《中國共產黨紀律處分條例》第六十九條或者2015年《中國共產黨紀律處分條例》第六十二條等規定,按照違反黨的政治規矩等性質定性處理。
二是認定黨員干部充當“政治騙子”行為,要求黨員干部具有通過插手人事安排、工程項目等方式謀取不正當利益的主觀動機,且客觀上采取了欺騙的方式,騙得有關人員的誤信。充當“政治騙子”的,給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。
第五十六條
黨員領導干部在本人主政的地方或者分管的部門自行其是,搞山頭主義,拒不執行黨中央確定的大政方針,甚至背著黨中央另搞一套的,給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。
貫徹黨中央決策部署只表態不落實,或者落實黨中央決策部署不堅決,打折扣、搞變通,在政治上造成不良影響或者嚴重后果的,給予警告或者嚴重警告處分;情節嚴重的,給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。
不顧黨和國家大局,搞部門或者地方保護主義的,依照前款規定處理。
解讀
本條是關于自行其是、搞山頭主義、拒不執行黨中央大政方針,貫徹黨中央決策部署只表態不落實或者落實黨中央決策部署不堅決,搞部門或地方保護主義行為及其適用的處分種類和幅度的規定。
黨章總綱規定:“牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導,保證全黨的團結統一和行動一致,保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執行。”黨章第三條關于黨員義務明確要求黨員必須“貫徹執行黨的基本路線和各項方針、政策”。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定,“對黨中央決策部署,任何黨組織和任何黨員都不準合意的執行、不合意的不執行,不準先斬后奏,更不準口是心非、陽奉陰違”。“決不允許自行其是、各自為政,決不允許有令不行、有禁不止,決不允許搞上有政策、下有對策。”《條例》對黨章和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》要求作出細化具體化,確保黨中央政令暢通。
本條規定的違紀主體是擔任一定職務的黨員領導干部。黨員領導干部作為“關鍵少數”,在帶頭執行和組織落實黨中央大政方針上,擔負著重要使命,發揮表率作用。黨的十八大以來,被查處的嚴重違紀黨員領導干部有的搞山頭主義,在本人主政的地方或者分管的部門自行其是,喜歡當家長式的人物,把分管領域當成“私人領地”,弄得黨內生活很不正常;有的擅作主張、我行我素,背離黨中央要求另搞一套;有的對黨中央重大決策部署消極應付、嚴重失職失責,合意的執行,不合意的不執行,打折扣、做選擇、搞變通,影響黨中央政令暢通。黨員領導干部自行其是,搞山頭主義,不能做到令行禁止,嚴重影響黨中央決策部署落到實處,危害極大,必須視情節輕重給予相應黨紀處分。
按程序向黨組織反映實際情況與拒不執行黨中央確定的大政方針是不同的。黨章第十六條規定:“黨的下級組織必須堅決執行上級組織的決定。下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區、本部門的實際情況,可以請求改變;如果上級組織堅持原決定,下級組織必須執行,并不得公開發表不同意見,但有權向再上一級組織報告。”黨員領導干部如果認為組織決定有不妥之處,可以按照組織程序提出意見和建議,但在組織沒有改變決定之前,必須毫無保留執行,不允許以任何借口阻撓和拖延組織決定的執行。同時,還應當注意把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤,同明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來,準確把握政策界限,對違紀違法行為必須嚴肅查處,確保全黨令行禁止。
本條共三款,前兩款規定的行為嚴重程度不同,第一款規定的行為危害更大,性質更為惡劣,一旦存在該行為就要給予撤銷黨內職務以上的處分;第二款規定的行為一旦“在政治上造成不良影響或者嚴重后果”,就要視情節輕重給予警告直至開除黨籍處分。
此次修訂《條例》將“貫徹黨中央決策部署只表態不落實”由原來規定在“對違反工作紀律行為的處分”一章,調整為“對違反政治紀律行為的處分”,更加凸顯了“貫徹黨中央決策部署只表態不落實”的政治危害,進一步體現了監督執紀工作中對此類行為必須要嚴肅查處的鮮明執紀導向。監督執紀工作中理解和把握“貫徹黨中央決策部署只表態不落實”行為,需要注意以下3點:
一是關于“貫徹黨中央決策部署只表態不落實”行為的突出表現形式。主要是黨中央決策部署一經作出,第一時間即明確表示要堅決貫徹執行,表態調門高、口號喊得響、行動不落實,實際是有口無心“空對空”,不用心、不務實、不盡力,口號喊得震天響、行動起來輕飄飄,對貫徹黨中央決策部署“說起來重要、喊起來響亮、做起來掛空擋”。
二是關于“貫徹黨中央決策部署只表態不落實”行為與“落實黨中央決策部署不堅決,打折扣、搞變通”行為的區別。這2類行為均要求在政治上造成不良影響或者嚴重后果,方予以追究黨紀責任,但在貫徹黨中央決策部署方面,前者是只表態不落實,只喊口號不見行動,也就是說完全不落實;后者是落實上不堅決,打折扣、搞變通。
三是“貫徹黨中央決策部署只表態不落實”行為屬于在政治上違反中央八項規定精神的突出表現,本質上是屬于形式主義、官僚主義的問題。實踐中,除《條例》第一百三十二條列舉的情形屬于形式主義、官僚主義問題的典型表現形式外,《條例》第五十六條、第五十七條、第一百二十二條、第一百二十三條、第一百二十六條、第一百四十九條等條款列舉的情形,只要符合形式主義、官僚主義問題的本質特征,均可認定為形式主義、官僚主義。
本條第三款是此次條例修訂新增條款。地方保護主義,是指地方政府或所屬部門,為了保護地方局部經濟利益或政治利益,違背國家的法律法規,利用行政權力干涉市場,操縱市場,設置市場障礙,破壞市場機制,限制非本地企業生產的商品或提供的服務參與公平競爭的行為。從本質上看,地方保護主義是地方政府部門只顧局部利益,不顧國家和集體利益,在管理服務活動中濫用行政權力的表現。
2022年3月,中共中央、國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》。意見指出,要建立涉企優惠政策目錄清單并及時向社會公開,及時清理廢除各地區含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統一市場和公平競爭的政策,全面清理歧視外資企業和外地企業、實行地方保護的各類優惠政策,對新出臺政策嚴格開展公平競爭審查。地方保護主義只顧局部,不顧全局;只顧地方,不顧中央;只顧眼前,不顧長遠,有的為了保護地方局部利益,甚至無視黨紀國法。對此,此次新修訂的《條例》第五十六條第三款針對不顧黨和國家大局,搞部門或者地方保護主義問題,明確給出了處分依據。即:不顧黨和國家大局,搞部門或者地方保護主義的,給予警告或者嚴重警告處分;情節嚴重的,給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。
廣大黨員干部無論職位高低,都要有大局意識,善于從全局高度、用長遠眼光觀察形勢,分析問題,善于圍繞黨和國家的大事認識和把握大局,自覺在顧全大局的前提下做好本職工作,做到正確認識大局、自覺服從大局、堅決維護大局,正確處理好局部和全局、當前和長遠、重點和非重點的關系。